Ide Buruk: Mencari Solusi Mudah Reformasi PPBE

Adakah proses dalam birokrasi pertahanan yang reputasinya sama buruknya dengan sistem Perencanaan, Pemrograman, Penganggaran, dan Pelaksanaan (PPBE)? Cara Departemen Pertahanan (DoD) memutuskan bagaimana membelanjakan anggarannya lebih dari $800 miliar telah lama dikritik sebagai hal yang tidak perlu rumit dan tidak mampu membantu pembuat kebijakan memilih di antara investasi untuk memenuhi tujuan strategis. Mencari solusi, Kongres membentuk Komisi Reformasi PPBE dalam RUU kebijakan pertahanan 2022. Tetapi reformasi yang dibutuhkan sistem mungkin tidak sejelas kelihatannya.

Sistem PPBE, gagasan mantan Menteri Pertahanan Robert McNamara, telah menghadapi kritik sejak penerapannya di bawah pemerintahan Kennedy. Departemen dan lembaga lain di pemerintah federal telah menggunakan dan membuang (PDF) skema penganggaran program seperti PPBE, menyimpulkan bahwa itu adalah latihan kertas yang memakan waktu yang hanya menambah sedikit nilai. Para kritikus juga mengamati bahwa proses PPBE pada kenyataannya lebih mengutamakan prioritas petahana dalam anggaran pertahanan daripada yang baru. Satu analisis menemukan bahwa sistem tersebut semakin menghasilkan lebih sedikit perubahan pada pilihan strategis yang ada setiap tahun sejak penerapannya di bawah pemerintahan Kennedy.

Seruan untuk mereformasi sistem PPBE mencapai puncaknya dalam beberapa tahun terakhir karena proses tersebut semakin dianggap sebagai hambatan untuk memanfaatkan teknologi komersial. Kritikus menegaskan bahwa teknologi penting seperti kecerdasan buatan, pengembangan ruang komersial, dan mikroelektronika yang dikembangkan oleh perusahaan komersial akan sangat penting bagi keberhasilan militer AS di masa depan. Namun, proses PPBE yang lambat dan disengaja, yang mungkin memakan waktu dua tahun atau lebih untuk menyediakan dana untuk teknologi baru dalam anggaran, menghalangi perusahaan komersial untuk bekerja dengan Pentagon, menurut para reformis.

Meskipun DoD telah berhasil melibatkan perusahaan-perusahaan ini dalam proyek prototipe kecil, ada kekhawatiran bahwa “lembah kematian (PDF),” atau kegagalan proyek untuk beralih dari penelitian ke pengembangan dan akhirnya menjadi program rekaman, menghadirkan tantangan yang tidak dapat diatasi bagi banyak perusahaan komersial tanpa reformasi yang signifikan pada proses PPBE. Komunitas inovasi pertahanan sering menyoroti cerita tentang perusahaan rintisan kecil dengan teknologi baru yang tidak memiliki arus kas atau kesabaran untuk waktu yang dibutuhkan untuk mendapatkan kontrak produksi. Beberapa pemodal ventura, yang pernah ingin berinvestasi di perusahaan rintisan teknologi pertahanan, percaya bahwa seluruh komunitas kehilangan kesabaran dengan DoD.

Rasa urgensi ini telah membangkitkan keyakinan para pembuat kebijakan dan pakar bahwa PPBE saat ini sangat membutuhkan reformasi daripada sebelumnya. Yang paling signifikan, hal itu mendorong pembentukan Komisi Reformasi PPBE yang dimandatkan oleh kongres untuk memeriksa status quo, mengidentifikasi perbaikan, dan mengusulkan perubahan. Reformasi ini berkisar dari perbaikan bertahap seperti reorganisasi kategori PPBE (misalnya judul anggaran, program kekuatan utama, dll) untuk fleksibilitas yang lebih besar untuk menghapuskan PPBE sama sekali. Nafsu untuk mereformasi sistem yang awalnya diterapkan oleh Robert McNamara untuk merebut kendali anggaran pertahanan dari dinas militer tidak pernah sebesar ini.

Tetapi untuk memparafrasekan kata-kata penerbang angkatan laut yang abadi (dan fiktif) Pete “Maverick” Mitchell, komunitas pertahanan perlu mengatur harapan pada reformasi PPBE dan sejauh mana hal itu dapat meningkatkan adopsi teknologi komersial. Berapa banyak inovasi yang dihambat oleh PPBE? Tentu saja tidak semuanya. Inovasi masa lalu seperti pesawat siluman, GPS, dan senjata berpemandu presisi modern semuanya dikembangkan setelah PPBE diimplementasikan; ketiganya memiliki asal-usul yang tidak konvensional yang akan ditemukan banyak kesamaan oleh para pendukung inovasi pertahanan saat ini.

Lockheed mendanai sendiri demonstran teknologi silumannya sebelum melintasi lembah kematiannya sendiri menuju kontrak produksi. GPS dikembangkan oleh pusat penelitian dan pengembangan yang didanai federal dan anggarannya berulang kali dipotong pada tahun-tahun awalnya. Sebagian besar, 85 persen, dari biaya sistem untuk Joint Direct Attack Munition (PDF) terdiri dari komponen yang tersedia secara komersial, termasuk penerima GPS, komputer misi, dan aktuator kontrol. Para peneliti mengaitkan keberhasilan ketiga program tersebut dengan teknik manajemen program yang disederhanakan masing-masing, seperti yang dianut oleh Unit Inovasi Pertahanan dan lainnya saat ini. Setiap inovasi juga berakar pada perusahaan atau organisasi dengan keuangan yang aman yang dapat membantu para inovator menjembatani lembah kematian. Ini menunjukkan bahwa inovasi tampaknya paling mungkin terjadi ketika para inovator tidak hidup dari gaji ke gaji.

Seberapa umum tantangan yang ditimbulkan oleh kekurangan modal? Pandangan stereotipnya adalah bahwa perusahaan rintisan kecil dengan ide-ide hebat mengembangkan teknologi pertahanan inovatif sebelum mencari investor berkantong tebal untuk meningkatkan rencana mereka. Namun riset pasar menunjukkan bahwa pemain paling menonjol di pasar AI komersial saat ini adalah perusahaan mapan seperti Alphabet, Microsoft, IBM, dan SAP. Hal yang sama berlaku untuk area lain yang telah diidentifikasi DoD untuk adopsi potensial seperti mikroelektronika, di mana perilaku pasar selama beberapa dekade tidak menunjukkan tanda-tanda kekurangan sumber modal. Namun, ini tidak berarti bahwa tidak ada inovasi efektif yang terjadi di luar perusahaan yang stabil secara finansial yang dapat bekerja dalam jangka waktu penganggaran PPBE yang lebih lama. Banyak inovasi terjadi di pasar luar angkasa komersial, misalnya. Namun, ini dapat mengingatkan para reformis untuk melihat lebih dekat pada asumsi tentang ukuran dan skala masalah sebelum melakukan reformasi besar yang dibangun di sekitar asumsi tersebut.

Lebih jauh lagi, para reformis dan analis harus ingat bahwa PPBE hanyalah proses di mana Departemen Pertahanan merancang, mengajukan, dan kemudian melaksanakan anggaran yang diusulkannya sebagai bagian dari permintaan anggaran tahunan presiden untuk seluruh pemerintah federal. Kecepatan keseluruhan proses (PDF) bergantung pada garis waktu Kongres (PDF) untuk meloloskan tagihan alokasi, yang mungkin terlambat beberapa bulan dalam situasi terbaik. Apakah mempersingkat waktu setengahnya cukup untuk menarik startup yang kekurangan modal? Pemrograman ulang dana dalam tahun pelaksanaan juga dimungkinkan, tetapi melakukannya dalam skala besar mungkin menantang.

Ketika mempertimbangkan asumsi tentang inovasi dan ketidaktanggapan yang telah memotivasi banyak seruan saat ini untuk reformasi PPBE, tampaknya urgensi dari permohonan reformasi besar-besaran ini berasal dari serangkaian keadaan terbatas untuk mengembangkan dan mendapatkan teknologi komersial baru yang DoD (1) mungkin tiba-tiba menjadi sadar; (2) diperlukan keputusan dalam skala besar; atau (3) tidak memiliki program lain di mana teknologi dapat disarangkan.

Tetapi seberapa sering itu akan terjadi? Jika kejadian seperti itu terjadi di masa perang, ada banyak contoh DoD yang dengan cepat menginvestasikan miliaran dolar untuk mengisi kesenjangan kemampuan yang tidak menyentuh reformasi PPBE. Namun, dalam kondisi persaingan sejawat saat ini, DoD telah membuat kemajuan signifikan dalam mengidentifikasi pendekatan teknologi khusus untuk memenuhi kebutuhan kemampuannya. Momen untuk pendekatan yang lebih bebas yang membutuhkan proses PPBE yang direformasi untuk memfasilitasi investasi di berbagai ide dan teknologi—seperti yang dibuat oleh pemodal ventura—tampaknya akan berlalu.

Semua ini bukan berarti reformasi PPBE adalah ide yang buruk. Sistem ini memang memakan waktu dan tidak perlu rumit mengingat hasilnya. Namun, kritik terus-menerus atas kerumitan dan ketidakmampuannya untuk berfungsi sebagai instrumen untuk membuat pilihan strategis bisa mendapat manfaat dari beberapa evaluasi ulang. Mereformasi seluruh proses anggaran Pentagon agar sesuai dengan kebutuhan satu rangkaian kondisi tertentu mungkin tidak disarankan kecuali pembuat kebijakan memahami frekuensi sebenarnya dari kondisi tersebut dan bersedia menerima risiko merancang sistem di sekitarnya secara eksplisit.

Jonathan P. Wong adalah direktur asosiasi Program Strategi, Doktrin, dan Sumber Daya di Divisi Riset Angkatan Darat di RAND Corporation yang nirlaba dan nonpartisan.

Komentar ini awalnya muncul di defense360.csis.org pada 27 Februari 2023 sebagai bagian dari seri Defense360 Bad Ideas in National Security.

Komentar memberi peneliti RAND platform untuk menyampaikan wawasan berdasarkan keahlian profesional mereka dan sering kali pada penelitian dan analisis peer-review mereka.