Kebijakan Asia Tenggara Biden Masih Banyak Yang Harus Dibuktikan

Menjelang akhir tahun pertama pemerintahan Biden, bagaimana nasib Amerika Serikat di Asia Tenggara, kawasan yang penting untuk memenangkan persaingan strategis melawan China di Indo-Pasifik? Pengembaliannya beragam, dan ada tren yang mengkhawatirkan. Meskipun satu tahun mengasah strategi Indo-Pasifik, Washington masih belum mendekati agenda perdagangan yang jelas yang mungkin melawan beberapa tarikan ekonomi besar-besaran China di kawasan itu. Dan sama pentingnya dengan mempertahankan demokrasi di dalam dan luar negeri, penekanan Presiden AS Joe Biden pada nilai-nilai dan promosi demokrasi akan mempersulit untuk melibatkan kawasan yang didominasi oleh otokrasi dan hampir-otokrasi dalam upaya untuk mengalahkan China.

Pertama, kabar baiknya: Tujuan menyeluruh Biden untuk menempatkan sekutu dan mitra di pusat kebijakan luar negerinya terlihat jelas di Asia Tenggara. Sejumlah pejabat senior AS telah mengunjungi kawasan itu, termasuk Wakil Presiden Kamala Harris (Singapura dan Vietnam), Menteri Pertahanan Lloyd Austin (Singapura, Filipina, dan Vietnam), Wakil Menteri Luar Negeri Wendy Sherman (Indonesia, Kamboja, dan Thailand). ), Asisten Menteri Luar Negeri baru untuk Asia Timur Daniel Kritenbrink (Malaysia, Indonesia, Singapura, dan Thailand), dan Menteri Luar Negeri Antony Blinken (Indonesia dan Malaysia—Thailand dibatalkan karena kasus COVID-19 di lingkaran Blinken) minggu ini saja.

Blinken juga telah bertemu secara virtual dengan menteri luar negeri Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara (ASEAN), dan baik Blinken maupun Austin telah menjadi tuan rumah bagi beberapa rekan Asia Tenggara mereka di Washington. Sherman pekan lalu juga bertemu dengan 10 duta besar ASEAN untuk Amerika Serikat. Mungkin yang paling penting, Biden secara virtual menghadiri KTT AS-ASEAN dan KTT Asia Timur—membalikkan tahun-tahun partisipasi AS tingkat rendah yang telah menyinggung para pemimpin regional.

Selain muncul—yang merupakan unsur penting untuk sukses—pemerintahan Biden juga telah memutarbalikkan beberapa bahasa kerasnya tentang persaingan dengan China. Pada bulan Februari, Biden mengatakan Washington berada dalam “persaingan ekstrim” dengan Beijing. Tetapi sebelum Sherman melakukan perjalanan ke China pada bulan Juli, dia mengatakan dia sedang mencari bidang kerja sama potensial dan menyerukan “pelindung” dalam hubungan AS-China untuk menghindari eskalasi yang tidak perlu oleh kedua belah pihak. Pergeseran nada itu disambut baik di seluruh Asia Tenggara. Bahkan negara-negara yang paling diuntungkan dari sikap garis keras AS terhadap China, seperti Vietnam dan Filipina, tidak menginginkan perang di wilayah mereka.

Terkait dengan itu, tim Biden telah menjelaskan bahwa tidak ada negara Asia Tenggara yang diharuskan untuk bersekutu dengan Amerika Serikat. Sebaliknya, Washington berpendapat bahwa kawasan itu harus memprioritaskan mempertahankan tatanan berbasis aturan dan Indo-Pasifik yang “bebas dan terbuka”—secara tersirat menunjukkan bahwa Beijing mencari yang sebaliknya. Hal itu berlaku baik di Asia Tenggara, di mana negara-negara tentu tidak ingin ditekan untuk bersekutu dengan Washington atau Beijing, yang dapat mengakibatkan pembalasan dari yang lain.

Pemerintahan Biden juga berfokus pada penegakan hukum internasional di Laut China Selatan. Secara khusus, Blinken pada Juli menegaskan kembali kebijakan pemerintahan Trump untuk mengakui zona ekonomi eksklusif (ZEE) maritim yang diklaim oleh Indonesia, Malaysia, Filipina, dan Vietnam. Sikap itu mengarah langsung pada apa yang disebut klaim sembilan garis putus-putus China, yang akan melahap sekitar 90 persen Laut China Selatan berdasarkan apa yang dikatakan Beijing sebagai hak historisnya alih-alih berbagi laut menurut hukum internasional. Pengumuman Blinken juga dimaksudkan sebagai tanda nyata bahwa Amerika Serikat dapat diandalkan—kali ini. Lawan bicara Asia Tenggara secara rutin menunjukkan kelambanan AS ketika membahas pencaplokan China atas Scarborough Shoal, yang terletak di dalam ZEE yang diakui Filipina, pada tahun 2012. Peristiwa tersebut secara fundamental mengguncang kepercayaan pada komitmen keamanan Amerika Serikat.

Tren positif lainnya adalah bahwa hubungan AS-Asia Tenggara di bawah Biden lebih dari sekadar China. Pemerintah memiliki agenda internasional yang luas yang mencakup perubahan iklim, rantai pasokan global, dan pemulihan pandemi, di antara banyak poin lainnya. Di Singapura, Austin dengan cerdas menyusun kebijakan AS dalam konteks memberdayakan rata-rata orang Asia Tenggara, menyoroti topik-topik penting di kawasan ini seperti hak penangkapan ikan dan deposit minyak dan gas bawah laut “diberikan kepada mereka oleh hukum internasional.” Pendekatan ini kemungkinan akan memiliki dampak yang lebih besar daripada hanya berfokus pada perilaku buruk China, yang cenderung lebih memecah belah secara politik.

Pemerintahan Biden juga telah membuat langkah pada tantangan Asia Tenggara lainnya yang tidak terkait langsung dengan China: Myanmar pasca-kudeta. Washington secara konsisten mengkritik Tatmadaw dan menyerukan pemulihan kontrol sipil—menggemakan posisi banyak, jika bukan sebagian besar, sesama anggota ASEAN Myanmar.

Akhirnya, meskipun pemerintahan Biden memperjuangkan hak asasi manusia, kebebasan, dan demokrasi sebagai bagian integral dari kebijakan luar negerinya, bahasanya menjadi dingin ketika berbicara dengan mitra Asia Tenggara yang pemerintahannya otoriter atau semiotoriter. Pidato Austin di Singapura, misalnya, mencirikan demokrasi AS sebagai cacat, menyiratkan bahwa baik negara-negara Asia Tenggara maupun Amerika Serikat harus membuat perbaikan terus-menerus. (Blinken melakukan hal yang sama suatu hari kemudian di India, sebuah demokrasi yang semakin tidak liberal.) Sentuhan yang lebih lembut pada nilai-nilai terutama akan membantu meningkatkan hubungan dengan sekutu dan mitra AS yang merupakan kunci untuk bersaing melawan China tetapi juga otoriter, seperti Singapura , Vietnam, dan Thailand.

Ini tidak semua berita baik, namun. Keputusan Biden untuk tidak memanggil seorang pemimpin Asia Tenggara untuk obrolan bilateral selama tahun pertamanya meresahkan. Sebaliknya, Biden telah bertemu dengan para pemimpin Jepang, Korea Selatan, Australia, dan India di Gedung Putih untuk menggarisbawahi pentingnya Indo-Pasifik. Teman bicara Asia Tenggara tidak tahu mengapa mereka bahkan tidak bisa mengamankan panggilan telepon. Yang mengatakan, rencana pemerintahan Biden yang dilaporkan untuk menjadi tuan rumah KTT AS-ASEAN di Gedung Putih pada Januari kemungkinan akan sangat membantu memperbaiki suasana.

Demikian pula, fakta bahwa Blinken baru saja melakukan kunjungan perdananya ke wilayah tersebut mengirimkan sinyal lain bahwa Asia Tenggara berada di urutan bawah dalam daftar prioritas. Dalam episode yang tidak menguntungkan, kesalahan teknis mencegah Blinken untuk berpartisipasi dalam panggilan virtual menteri luar negeri ASEAN pada bulan Mei, yang dilaporkan membuat menteri luar negeri Indonesia sangat marah sehingga dia menolak untuk mengaktifkan umpan videonya. Negara-negara ASEAN sangat sensitif terhadap perasaan diabaikan atau terpinggirkan.

Secara terpisah, KTT untuk Demokrasi pemerintahan Biden pekan lalu menegaskan siapa yang akan diprioritaskan oleh Washington. Hanya tiga anggota ASEAN yang dilibatkan dalam proses tersebut—Indonesia, Malaysia, dan Filipina—meninggalkan sekutu dan mitra utama AS, Singapura, Thailand, dan Vietnam. Menempatkan tatanan global dalam hal demokrasi versus otokrasi tidak mungkin beresonansi dengan baik di sebagian besar Asia Tenggara yang otoriter.

Yang paling penting, Washington masih kekurangan strategi Indo-Pasifik, yang bertentangan dengan pelabelan berulang-ulang pemerintahan Biden terhadap Indo-Pasifik sebagai teater prioritasnya dan menabur kebingungan di antara para pejabat Asia Tenggara. Agar adil, pemerintahan Trump tidak mengeluarkan Laporan Strategi Indo-Pasifik hingga 2019. Panduan Strategis Keamanan Nasional Interim yang dirilis pada bulan Maret mencakup Indo-Pasifik, tetapi detail utamanya tidak ada. Menambah frustrasi Asia Tenggara yang terus berlanjut, dalam pidatonya di Jakarta, Indonesia, minggu ini, Blinken hanya berbicara tentang “visi” untuk kawasan, bukan “strategi.” Tanpa strategi yang serius dan dirumuskan, Asia Tenggara tidak yakin apa yang diharapkan dari kehadiran Washington di masa depan di kawasan itu.

Asia Tenggara juga umumnya khawatir tentang koalisi ekstra-regional yang dapat mengancam apa yang disebut sentralitas ASEAN—keinginan untuk bertindak sebagai blok terpadu—belum lagi perdamaian dan stabilitas. Misalnya, Amerika Serikat berpartisipasi dalam Quadrilateral Security Dialogue, atau Quad, bersama dengan Australia, India, dan Jepang. Keempat negara demokrasi secara implisit berusaha untuk melawan perilaku koersif China di seluruh Indo-Pasifik. Sampai saat ini, tidak ada anggota ASEAN yang menjadi bagian dari kelompok ini dan juga tidak ada negara yang secara eksplisit menyetujuinya. Dari semua anggota ASEAN, partisipasi Filipina dalam Quad adalah yang paling masuk akal, tetapi bahkan jika Manila tertarik, langkah seperti itu akan menciptakan keretakan baru di kawasan itu.

Demikian pula, pakta keamanan AUKUS baru yang bergabung dengan Australia, Inggris, dan Amerika Serikat telah menerima sambutan dingin di Asia Tenggara. Kesepakatan itu awalnya akan memberi Canberra kapal selam bertenaga nuklir dan meningkatkan interoperabilitas militer trilateral. Indonesia dan Malaysia telah menyuarakan keprihatinan, sementara Singapura—mitra utama AS—dan Vietnam telah menawarkan dukungan implisit. Thailand—sekutu perjanjian AS—tetap diam. Hanya Filipina yang secara terbuka menyatakan dukungan. Secara umum, ASEAN akan mengkritik militerisasi lebih lanjut di kawasan ini.

Mendapatkan duta besar yang dikonfirmasi ke Asia Tenggara juga lambat. Saat ini, pemerintahan Biden hanya berhasil mengirim satu duta besar yang dikonfirmasi ke wilayah tersebut: Jonathan Kaplan, yang baru saja menjabat di Singapura awal bulan ini. Dalam kasus Indonesia, Duta Besar Sung Kim bahkan tidak fokus pada negara secara penuh; dia duduk di Jakarta tetapi membagi waktunya antara urusan AS-Indonesia dan tugasnya sebagai utusan khusus Biden untuk Korea Utara. Pengaturan seperti itu memperkuat narasi bahwa Asia Tenggara masih bukan prioritas Washington.

Akhirnya, pemerintahan Biden masih belum memiliki kebijakan ekonomi atau perdagangan regional untuk dibicarakan. Sejak pemerintahan Trump menarik diri dari Kemitraan Trans-Pasifik, Amerika Serikat belum menemukan alternatif yang layak, baik itu karena ketidakmampuan, keengganan, atau keduanya. Sekarang berganti nama menjadi Perjanjian Komprehensif dan Progresif untuk Kemitraan Trans-Pasifik, pakta perdagangan penerus tidak termasuk Amerika Serikat tetapi mencakup beberapa anggota Asia Tenggara. China, sementara itu, telah bergabung dengan ASEAN-lead Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), di mana Australia, Jepang, Selandia Baru, Korea Selatan, dan 10 negara ASEAN menjadi anggota. Sebagai sebuah blok, RCEP sekarang menyumbang sekitar sepertiga dari PDB global. Beijing juga telah meningkatkan kekuatan ekonominya melalui Inisiatif Sabuk dan Jalan, sebuah program investasi dan infrastruktur global yang sangat sesuai dengan kebutuhan Asia Tenggara. Washington tampaknya tidak memiliki ide realistis untuk melawan inisiatif tersebut—atau, secara lebih umum, tarikan ekonomi China yang tak terhindarkan terhadap negara-negara Asia.

Pemerintahan Biden mendapat banyak hal di Asia Tenggara pada tahun pertamanya. Tapi itu bisa lebih baik untuk mengoptimalkan persaingan melawan China, dimulai dengan merumuskan strategi Indo-Pasifik yang jelas—termasuk ekonomi dan perdagangan—dan menempatkan personel di tempat untuk melaksanakannya. Pemerintah juga perlu bekerja pada pemahaman yang lebih sensitif tentang posisi yang sulit dan kadang-kadang genting di negara-negara Asia Tenggara ketika mereka berurusan dengan tetangga utara mereka yang jauh lebih kuat. Jika memperhatikan poin-poin ini, tiga tahun ke depan pemerintahan Biden akan jauh lebih sukses di Asia Tenggara.

Derek Grossman adalah seorang analis pertahanan senior di RAND Corporation, seorang profesor tambahan di University of Southern California, dan mantan pengarah intelijen harian untuk asisten menteri pertahanan AS untuk urusan keamanan Asia dan Pasifik.

Komentar ini awalnya muncul di Kebijakan luar negeri pada 16 Desember 2021. Komentar memberi para peneliti RAND sebuah platform untuk menyampaikan wawasan berdasarkan keahlian profesional mereka dan seringkali pada penelitian dan analisis peer-review mereka.